Год назад Президент поручал изучить международный опыт в области лоббистской деятельности.
"При разработке законов и различных правил на принятие решений большое влияние оказывают финансово-промышленные группы и крупный бизнес. Это свойственно практически всем странам, включая развитые. Но когда это происходит кулуарно, в условиях полной правовой неурегулированности, создается широкое поле для коррупции. В цивилизованном мире политика формируется не за закрытыми дверями", - сказал Касым-Жомарт Токаев прошлой весной, выступая перед депутатами.
Спустя год движения по этому вопросу не наблюдается, по крайней мере, в публичном поле. Между тем разговоры о необходимости легализации серых игроков политического поля в республике ведутся уже много лет. Tengrinews.kz узнал у экспертов, нужен ли нам закон о лоббизме, как необходимо регулировать это поле и что это даст простым казахстанцам.
Понятие лоббизм происходит от английского lobby – "кулуары" и подразумевает деятельность по воздействию на местные и центральные органы власти (законодательные и исполнительные), международные организации и иные структуры с целью добиться принятия/непринятия определенных решений.
В ряде стран лоббизм легализован, в других приравнен к коррупции и запрещен. США – первая страна, закрепившая регулирование лоббизма на уровне федерального закона в 1946 году. Частные лоббисты и организации обязаны официально регистрироваться и отчитываться о договорах с каждым клиентом, раскрывая данные о гонорарах. То же самое обязаны делать чиновники и компании, нарушение влечет штрафы и даже лишение свободы.
В 2020 году лоббистская деятельность регулировалась в 23 странах из 41 – членов и партнеров ОЭСР. В Евросоюзе лоббизм регулируется по-разному. В Австрии, Германии и ряде других государств раскрытие взаимодействия с лоббистами обязательно для представителей всех ветвей власти. Чиновники 16 стран, включая скандинавские, такие сведения раскрывать не обязаны.
В других государствах принято саморегулирование (Швеция). В Люксембурге и на Мальте эту деятельность не регулируют. В соседней России лобби также не регулируется, хотя вопрос поднимался неоднократно. По оценкам международных организаций, две трети сенаторов там продвигают интересы тех или иных групп.
Де-юре, де-факто и третья сторона
Руководитель аналитического центра DESHT Куаныш Жаиков констатирует: обсуждение закона о лоббизме продолжается в Казахстане уже 25 лет.
"У этого вопроса есть три стороны: формальная, неформальная и правоприменение. Только появлением закона мы проблему не решим. По закону употребление кальяна в общественных местах в РК запрещено, но кальянные работают. У нас много неработающих законов, так почему документ о лобби должен работать?"
"Закон сам по себе ничего не значит - по сути, это формальное правило. Он вполне может оказаться рамочным: даем дефиниции и обозначаем игроков. Но это не выведет лоббизм из серой зоны. И в этом первая проблема", - говорит экономист.
Вторая проблема, по его мнению, заключается в конфликте между формальными и неформальными правилами.
"В этом контексте гораздо важно изучить лоббизм с точки зрения того, как он работает де-факто. Этим обычно занимаются public policy guys, которые исследуют политическую арену – место, где сталкиваются различные группы интересов и принимаются различные решения. Специалисты изучают, в каких сферах какие группы интересов имеются, у кого какой "заход" и как они связаны. Соответственно, рисуется карта, в которой становится понятен механизм работы лобби. После этого перед вами стоит выбор: вы либо это дело сломаете, либо легализуете – напишете закон под неформальную практику", - говорит Жаиков.
Третья проблема – правоприменение.
"После появления закона как мы будем следить за его исполнением? Обяжем организации регистрироваться, придумаем ОКЭД "лоббистский вид деятельности"? Как мы заставим компании реально подписываться под этот ОКЭД и показывать все транзакции?.. Умеем ли мы отделять лобби от любой другой деятельности?"
"У нас настолько сложный аппарат исполнения (execution), что если развязать ему руки, то он реализует волюнтаристски разработанную систему наказаний, вольно интерпретируя нормы закона. Под лобби в этом случае можно будет подвести кого угодно", - прогнозирует аналитик.
Он отмечает тонкую грань, когда идеи переходят в лобби.
"В США республиканская партия выступает за рыночную экономику с минимальными налогами и консервативный образ жизни. Демократы "топят" за расширение социальных программ и свободу частной жизни, права ЛГБТ и так далее. За теми и другими стоят конкретные мозговые центры, которые лоббируют интересы партий через разработку соответствующих драфтов госполитики. Казахстанские think tanks (аналитические центры) любят устраивать круглые столы по злободневным вопросам: табак или вейпы, например. Собирают группу экспертов, два часа обсуждают. Или МФО заявляют, что микрофинансирование - это нормально, вопреки тренду про закредитованность. Можно ли эти шаги подписать под лобби? А если перечисленные участники не брали денег за продвижение идеи, а реально в нее верят?" - задается вопросами глава аналитического центра.
Он признается, что персонально верит в рыночную экономику и при регулярном поднятии вопроса чрезмерного госрегулирования его подозревают в лоббировании.
"Да, меня можно подвести под лоббиста, ведь в итоге конечным бенефициаром продвижения моих идей станет какая-нибудь частная компания. Но платила ли она мне? Нет".
"На некоторые темы иногда приходится прекращать писать, поскольку мне начинают намекать на лобби. Иногда выходят напрямую и предлагают поработать в рамках определенного вопроса, обещая бюджеты и информацию для исследований. Я отказываюсь: подорваться на такой мине означает похоронить свою репутацию", - уверен Жаиков.
Низовой и верхний уровни
Экономист призывает разделять низовой и верхний лоббизм.
"Единых общественных интересов не существует - есть много разных групп. Если стройкомпания в Ботаническом саду хочет построить ЖК, это ущемляет интересы жителей района. Чтобы отстоять интересы неорганизованного большинства перед организованным меньшинством, нужны лоббисты. А это отдельная профессия, за которую надо платить, чтобы люди занимались этим на постоянной основе.
Государство может простимулировать появление общественных лоббистов через гранты. Это нужно, потому что в низовом лоббизме самое важное - выравнивание поля: если переговорный процесс идет с перекосами, надо поддержать слабых", - говорит Жаиков.
Верхний лоббизм – это про точку расхождения развитых и развивающихся стран, про вопросы высокой коррупции, систему сдержек и противовесов, подконтрольности властей, недопуска произвола с их стороны.
"Даже если мы всю Конституцию поменяем одним предложением о том, что лоббировать нельзя, – ничего не изменится. Это вопрос больших исторических институциональных изменений. Нам еще предстоит пройти этот процесс, чтобы институционализировать лобби на самом верхнем уровне и сделать его более цивильным", - подчеркивает CEO DESHT.
В мире нет единой практики по работе с лобби, продолжает собеседник.
"Есть англо-саксонская модель, континентальная, модели развивающихся стран... Если мы реально хотим легализовать лобби, то нужно выстраивать свой закон, и он не будет похож на best practice США и ЕС", - уверен экономист.
Бенефициары процесса
По мнению Куаныша Жаикова, если бы на регулирование лобби был бы спрос, закон появился бы давно.
"А так у закона о лобби нет лоббистов. Но проблема не в отсутствии документа, а в высокой коррупции. Кто является конечным бенефициаром регулирования лобби-процесса? Не общественность, простым людям своих проблем хватает, чтобы еще и в этой цепочке связей разбираться. Бенефициарами являются игроки политического поля и СМИ. Журналистам важно знать, с кем работать, а с кем - нет, правильно оценивать эксперта, быть уверенным в том, является ли его мнение проплаченным либо независимым, подогревается ли та или иная тема намеренно, или на нее есть объективный спрос со стороны общественности", - говорит собеседник.
Вторые бенефициары - представители госорганов, которым поступают массивы информации, и часто они сами до конца не разбираются в теме.
"Все эти моменты относятся к трансакционным издержкам, усложняющим работу. Требуется время на погружение не в тему, а в процессы и персоны. Можно ли облегчить эту работу? Да, через публикацию в открытом доступе информации, кто, как и с чем связан. Необходимо выводить в публичное поле все госотчеты, исследования, на основе которых потом разрабатываются госпрограммы, нацпроекты, концепции, постановления", - уверен Куаныш Жаиков.
По факту лоббистские организации в стране прикрываются вывесками юридических и консалтинговых фирм, GR-компаниями (government relations – отношения с правительством).
"Публичное раскрытие информации, в каких закупках, исследованиях участвуют эти компании, время проведения, указание госоргана-заказчика, руководителя, куратора, бюджета, всех субподрядчиков помогало бы понять схемы связей и принять решение, работать с ними или нет. Такой репутационный аудит. И никакой отдельный закон о лоббизме не нужен: подобные механизмы радикально снижают трансакционные издержки", - подчеркивает глава DESHT.
У одного копье, у другого – "калаш"
Куаныш Жаиков указывает другое название лоббизма – адвокаси.
"А это уже про защиту: частным компаниям нужно защищать себя. И, если для этого нужно финансировать лоббистские структуры, они будут это делать. В условиях конкурентного рынка бизнес работает на равных позициях".
"Это как два батыра в степи с одинаковым оружием. У кого более крутой продукт, тот и на коне. От битвы игроков выиграют потребители: качество лучше, товар дешевле. Проблемы начинаются, когда один игрок нарушает правила игры: идет к государству и начинает убеждать его переписать их. Помимо копья, ему дают право на использование автомата Калашникова. А у второго игрока только копье".
"В контексте лоббизма это делается филигранно, ведь участники рынка знают сильные и слабые места противника. За счет законодательного регулирования сильная позиция конкурента исчезнет", - говорит экономист, добавляя, что вторая сторона, намеренная выжить, будет делать то же самое.
Экономист сравнивает лоббистов с Хароном: если тот был посредником между миром живых и мертвых, то лоббист – связной между бизнесом и политиками.
"Лоббист может вас сопроводить в высокие кабинеты, подсказать, на кого надавить и сколько заплатить, причем не всегда плата денежная. Это может быть бартер в виде бизнес-командировки, обучения в условном Стэнфорде и так далее. В этом, кстати, одна из проблем прямого лоббизма: сначала вы регулируете сферу, а потом начинаете в ней работать. И в Казахстане таких кейсов масса, когда министр, вице-министр, начальник какого-нибудь комитета отвечает за сферу, а потом уходит с госслужбы и оказывается в частной корпорации или, наоборот, представитель частного сектора становится регулятором сферы", - отмечает собеседник.
Остановить такой коррупционный лоббизм нужно путем запрета: если регулируете сферу, то следующие 5 лет не имеете права занимать в ней должности, даже на уровне советника председателя.
"Правда, это бьет по другой теме: все хотят профи на должностях, а они приходят именно из бизнеса… В любом случае отдельный закон о лоббизме для регулирования этих вопросов не требуется. И это работающая мера. У нас же много чиновников, особенно в банковской сфере, воспользовались пробелами в действующем законодательстве и легко построили карьеры", - говорит экономист.
Лобби в горнодобывающей и нефтяной сферах – отдельная тема для разговора, продолжает Жаиков.
"В этих сферах исторически продвигаются интересы элит. Иностранные компании, которые хотят зайти к нам на открытых условиях, начинают сталкиваться с этим статус-кво. И у них появляются вопросы, где найти людей, знающих, как устроено принятие решений в этой отрасли. И на связь выходят юридические фирмы, GR-компании. Против одних лоббистов появляются другие, и за счет этого противостояния удается более-менее координировать отрасли и сохранять баланс. Это и есть система сдержек противовесов", - говорит экономист.
В целом, если нам удастся сделать процессы принятия решений прозрачными и конкурентными, то цена вопроса - утроение ВВП Казахстана, полагает экономист.