top of page

КОНЦЕПЦИЯ И РАЗВИТИЕ СЕЛЬСКИХ ТЕРРИТОРИЙ

10 апреля правительство утвердило Концепцию развития сельских территорий на 2023-2027 годы.


Desht уже прокомментировал принятие Концепции, однако считаем целесообразным отразить развернутое мнение по Концепции и развитию сельских территорий.


Примечание: далее в тексте будет рассматриваться проект Концепции от 18 января, размещенный на проекте открытых НПА.


Если в общем, то проект Концепции не предлагает новых и действенных подходов к развитию сельских территорий и поэтому не оправдывает свое существование. По сути он представляет собой не нужную надстройку в системе госпланирования.


Кроме того, документ основывается лишь на базовом анализе (динамика показателей, структурный анализ, тренд анализ) без комплексного исследования проблем доходов населения и региональной специализации на основе расчетных показателей. Соответственно и предлагаемые подходы в документе получились поверхностными.


В совокупности эти факторы указывают на инертность и непринципиальность правительства в экономической политике.


Ниже раскроем нашу критику документа, объясним почему он не нужен и представим свои рекомендации к подходам к развитию сельских территорий.


Дирижизм государства

Основной проблемой проекта Концепции является вера в особые способности и ведущую роль правительства в управлении экономикой. В документе это вылилось в упрощенное понимание задач пространственного развития.


Так, основные подходы в документе предполагают централизованное определение приоритетных сел («точек роста») и их деятельности с направлением туда демографических потоков.


При этом сельские территории рассматриваются монолитно. Игнорируется то, что обширная география Казахстана приводит к значительным отличиям в экономической специфике регионов.


Например, если сельские районы северных областей имеют сугубо аграрную специализацию, то в западных регионах они преимущественно ориентируются на добывающую промышленность. Соответственно, если в северных областях доминирует самозанятость, то в западных – наемная занятость.


Поэтому у каждого сельского района своя уникальная история. Даже выращивание зерновых и бахчевых в рамках сельского хозяйства – это разные факторы и разные инвестиции.


Соответственно, экономические меры в Концепции должны либо учитывать это разнообразие, либо быть исключены из документа.


В свою очередь, проект Концепции в качестве основного драйвера повышения доходов сельского населения определяет лишь агропромышленный комплекс. При этом на сектор приходится только 27,5% занятости среди сельчан.


Кроме того, обобщенное отношение к сельским территориям выражается в предлагаемой разработке типовых планов развития сельских населенных пунктов с потенциалом развития. Они будут разрабатываться местными исполнительными органами, но утверждаться будут централизованно приказом уполномоченного органа в сфере регионального развития.


То есть, ответственность будет не у акиматов и, соответственно, они будут ориентироваться на указания из центра.


Почему дирижизм государства не работает?

Общее заблуждение о том, что госаппарат может управлять пространственным развитием уходит корнями во времена Советского Союза и является наследием Госплана.


В СССР проводились масштабные эксперименты по искусственному созданию городов, массовому переселению людей, распределению производственных сил, которые в итоге показали свою неэффективность.


Как результат, нежизнеспособное производство, продуктовый дефицит, банкротство, политический сепаратизм привели к распаду страны. В свою очередь, Казахстан после обретения независимости унаследовал проблемы моногородов, Семипалатинского полигона, Арала, эрозии почвы и многое другое.


Поэтому территориальное распределение людей и бизнеса зависит не от того, что кто-то так запланировал, а от объективных факторов, подталкивающих людей к рациональному выбору места жительства и деятельности. За этим выбором стоит поиск возможностей самореализации.


Далее рассмотрим другие проблемы с проектом Концепции, проистекающие от дирижистских подходов к экономическому планированию.


Сохранение патернализма государства

Проект Концепции не предлагает каких-то новых подходов по обеспечению самодостаточности регионов и отраслей.


Вместо этого, предполагается сохранение патернализма государства.


Так, согласно проекту Концепции:

  • «точки роста» будут безусловно финансироваться из республиканского бюджета;

  • ключевым условием для развития предпринимательства в АПК будет предоставление мер государственной поддержки в виде субсидий, инвестсубсидий, льготного кредитования;

  • для доступа сельхозпроизводителей на основные рынки будут предусмотрены механизм финансирования сельхозкооперативов через «оборотную схему» и прорабатываться закуп произведенной ими продукции в стабилизационные фонды;

  • в целях создания условий для развития бизнеса на селе будут реализованы новые долгосрочные подходы к субсидированию отрасли;

  • меры государственной поддержки будут осуществляться на всех этапах производства и сбыта сельхозпродукции – специализированная инфраструктура, кадровое обеспечение, дистрибуция и реализация продукции.

Данные инструменты не новы и за годы их применения они так и не смогли доказать свою эффективность:

  • распределение и использование субсидий в АПК широко критикуется общественностью и экспертами;

  • использование «оборотной схемы» и стабилизационных фондов не обеспечивает избыток продукции по приемлемым для населения ценам;

  • предоставление мер государственной поддержки на всех этапах не привело к появлению плеяды новых крупных агропроизводителей.

«Мины» в Концепции

Реализации Концепции закладывает как минимум две проблемы, которые могут иметь долгосрочные последствия.


Первое. Заигрывание с выбором победителей, а не подтягиванием отстающих сеет зерна общественного недовольства. Финансируя «приоритетные села» государство оставляет за бортом остальные села, справедливо полагая что их население не создаст проблем для государства.


Однако, проблема в том, что государственного финансирования может не хватить и для «сел с высоким потенциалом развития». Тогда начнется поиск «приоритетов в приоритетах», а это уже может разогреть конфликты в стиле «почему им, а не нам».


Второе. Искусственное решение вопросов приграничных сел может привести к печальным последствиям. В проекте Концепции предлагается внедрить надбавки к зарплатам жителей приграничных сел. Вместе с тем, таким образом государство само подсаживает людей на финансовую иглу, не задумываясь о том, что будущее сокращение или отмена финансирования может спровоцировать резкую реакцию, вплоть до сепаратистских настроений.


Масштабирование госвмешательства

В проекте Концепции предлагается масштабировать отдельные механизмы государственного участия в экономических процессах.


Так, предлагается распространение на другие регионы опыта создания сельхозкооперативов Жамбылской области и опыта Северо-Казахстанской области по финансированию инвестиционных проектов в АПК через социально-предпринимательские корпорации.


Сами по себе данные кейсы могут быть и успешными, однако их успех мог быть связан со стечением различных факторов в определенном месте и времени. Поэтому смущает следующее:

  • в документе отсутствуют объективное обоснование успешности приведенных кейсов и возможности масштабирования их механизмов;

  • данные кейсы предполагают исполнение организациями, аффилированными с государством, несвойственных государству функций;

  • соответственно, реализация данных кейсов потенциально вызовет вопросы к эффективности распределения бюджетных средств.

Нужна ли Концепция?

Таким образом, проект Концепции представляет собой документ, в котором:

  • заложены ложные дирижистские подходы к воздействию на экономические процессы и однотипный взгляд на сельские территории;

  • не точно определены каналы влияния на доходы населения;

  • предполагается использование действующих подходов, не доказавших свою эффективность, и масштабирование на всю страну непроверенных региональных кейсов;

  • заложены «мины» для общественного согласия;

При этом многообразие региональной специфики по сути исключает возможность охвата в рамках одной Концепции экономических решений, как минимум с такими поверхностными подходами. Проект Концепции, в свою очередь, не предлагает каких-либо точечных или пошаговых (incremental) решений.


Вопросы отраслевого развития, широкой социальной политики (социальная помощь, образование, здравоохранение и т.д.) уже охвачены в различных документах стратегического планирования и контрольных поручениях президента и премьер-министра.


Поэтому, например, вопросы продуктивной занятости вообще не должны быть фокусом Концепции. Вопросы приграничных сельских населенных пунктов относятся к сфере национальной безопасности, а не экономики.


В целом, реализация Концепции по сути будет представлять собой дублирование существующих поручений.


При этом совершенно игнорируются объективные и субъективные факторы накопления проблем сельских территорий. К первым, например, относится высокие расходы для проведения до сел необходимой инфраструктуры. Ко вторым – деградация госаппарата, коррупция, кумовство и многие другие сдерживающие факторы.


Поэтому разработка данного документа показывает, что госаппарат перед лицом масштабных задач в отсутствие общего понимания ударяется в штампование очередного декларативного документа.


Такие документы собирают в себе страхи перед общественным запросом, фантазии новых госпланщиков, все связанные поручения от начальства, экономическое лобби и бюджетные деньги на реализацию личных амбиций.


Мы не умаляем необходимость развития сельских территорий, однако считаем, что это можно осуществлять через оптимизацию и корректировку действующих подходов и принятие эффективных инструментов для самостоятельного развития данных территорий.


Теперь объясним какими видятся правильные подходы по развитию сельских территорий.


Роль государства

В первую очередь, здесь надо четко разграничить роли местных и центральных органов власти.


Проблемы регионов, согласно принципу субсидиарности, должны решаться максимально на местах. Это эффективнее, так как чиновник, физически находящийся в регионе, владеет большей информацией о текущем положении. Поэтому важны местные исполнительные органы, у которых должны быть не только бюджеты, но и полномочия без постоянного вмешательства со стороны центральных органов.


В свою очередь, роль правительства состоит в постановке задач, которые не могут быть эффективно решены на местном уровне.


Для этого у него есть три пакета инструментов пространственной политики.


Первый пакетравный доступ к базовым благам таким, как коммунальные услуги (вода, свет, тепло, канализация), школьное образование, здравоохранение. Здесь роль правительства состоит в устранении межрегиональных разрывов в базовых условиях, например, через целевые трансферты акиматам.


При этом в отличие от подхода, используемого в проекте Концепции, государство должно не помогать «победителям», а подтягивать отстающих, кто не справляется самостоятельно. Не выбирать населенные пункты и проекты в них, создавая искусственные конфликты, а устанавливать четкие и понятные правила в виде подушевого финансирования.


Это остановит непродуктивную миграцию – граждане должны переезжать за возможностями, а не сбегать из-за невозможности выжить.


Второй пакет – связующая инфраструктура. Сюда относятся республиканские автодороги, железнодорожные пути, крупные энергообъекты и т.д. Они снижают издержки расстояния, которые стимулируют движение граждан, бизнеса и ресурсов.

Цель – облегчить переток товаров, услуг, человеческого капитала, знаний и информации для выравнивания регионов. При этом центр отвечает за построение межрегиональной инфраструктуры, областные акиматы – между районами и так далее.

Для этих целей возможно использование различных инструментов в виде ГЧП, займов, прямого финансирования.


Третий пакетрегиональные стимулы. Они применяются в последнюю очередь, если восстановления экономического развития после двух пакетов не произошло и требуются более решительные меры. Роль правительства – профинансировать создание инфраструктуры для бизнеса в виде систем орошения земель, индустриальных зон, технопарков, лабораторий и другого.


Финансовый механизм

Реализация мер по развитию сельских территорий должна учитывать ограниченность бюджетных ресурсов и закладывать стимулы для самостоятельности и активности сельских районов.


Для этого необходимо усиление фискальной децентрализации через дополнительную передачу налоговых сборов на региональный уровень и подушевые целевые трансферты для сельских районов с привязкой, например, к объемам фактических налоговых сборов (ИПН).


При этом необходимо предоставить сельским акиматам совместно с представительными органами полную свободу выбора направлений финансирования за счет целевых трансфертов. Это согласуется с духом реформы по введению института Кенесов.

Comentarios


bottom of page